« Aire Marine Protégée, intérêt général environnemental et territoire, un rendez-vous manqué ? Le cas de Mayotte » par A. Cadoret et J.-E. Beuret

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Anne CADORET, géographe, Aix Marseille Université, CNRS, TELEMME UMR 7303.
Jean-Eudes BEURET, économiste, Professeur à Agrocampus Ouest, UMR ESO 6590.

Résumé : Le Parc Naturel Marin de Mayotte a vu le jour en janvier 2010, à l’issue d’un processus rapide. Répondant à un intérêt général environnemental, comment cette initiative nationale s’est-elle ancrée dans le territoire, autour de la construction d’un projet de développement durable territorial et de la territorialisation de l’intérêt général moteur du projet ? Qu’est ce qui fonde l’acceptabilité sociale du projet ? L’analyse du processus de construction du projet, puis des controverses mises en avant par les parties prenantes permet d’identifier des biais et fragilités dans la construction d’un intérêt général territorialisé. L’analyse est centrée sur les transactions fondatrices de l’acceptation du projet, le différentiel d’appropriation du projet selon les acteurs, la hiérarchisation des acteurs et enjeux, les biais de représentation au sein du « parlement de la mer » que constitue le conseil de gestion du parc, les enjeux et l’effectivité de la construction de nouvelles proximités organisées autour du Parc. Nous en tirons des enseignements méthodologiques quant à la pertinence de la grille d’analyse employée, puis opérationnels quant aux moyens à mettre en œuvre en matière de concertation, à cibler sur des interfaces et fractures entre acteurs ancrés dans des mondes distincts.

Mots clés : Acceptabilité sociale, Environnement, Mayotte, Parc Naturel Marin, Proximités.

Abstract: The Mayotte Marine Nature Park was established in January 2010, after a very rapid process. Responding to an environmental general interest, how did this national level initiative take root in the territory, based on the construction of a territorial sustainable development project and the territorialisation of the general interest driving the project? What is the basis of the social acceptability of the project? The analysis of the project construction process and controversies highlighted by stakeholders allow identifying biases and weaknesses in the construction of a territorialised general interest. The analysis focuses on the founding transactions of project acceptance, the differential of project ownership depending on the players, prioritisation of stakeholders and issues, the bias of representation on the « Sea parliament » that is the Park Management Board, the issues and the effectiveness of the construction of new organised proximities around the Park. We draw methodological lessons from this for the adequacy of the analysis grid used and subsequently operational experience on the means to implement for consultation, to target interfaces and fractures among actors rooted in distinct worlds.

Keywords : Social acceptability, environment, Mayotte, Marine Natural Park, proximity

Introduction

Le Parc Naturel Marin de Mayotte (PNMM), situé dans le canal du Mozambique, est créé par décret le 18 janvier 2010 et entoure ce qui est devenu, depuis mars 2011, le 101è département français : le PNMM couvre la Zone Economique Exclusive, soit une surface de plus de 68 000 kilomètres carré. Il s’agit d’une Aire Marine Protégée (AMP), c’est à dire « un espace géographique clairement défini, reconnu, dédié et géré par des moyens efficaces légaux et autres, pour atteindre la protection à long terme de la nature ainsi que des services d’écosystèmes et des valeurs culturelles associées » (congrès mondial pour la conservation de la biodiversité, Barcelone, 2008). Riche d’une biodiversité marine exceptionnelle du fait de la double barrière de corail qui entoure l’île de Mayotte, le PNMM est à la fois la plus grande AMP française (cf. figure 1) et un haut lieu de la biodiversité mondiale où les enjeux écologiques sont majeurs (2 300 espèces marines, dégradation des coraux, pollutions côtières, raréfaction de ressources halieutiques..).

D’initiative nationale, le PNMM résulte notamment des engagements pris par la France sur le développement des Aires Marines Protégées ultra-marines, à la suite du Grenelle de la Mer. Sa création est le fruit d’une « procédure rapide et d’une forte détermination politique » nationale (Legoff, 2010). Sa gestion est aujourd’hui assurée par l’Agence des Aires Marines Protégées (AAMP), située à Brest, qui met à disposition des moyens humains, techniques et financiers, ainsi que par un Conseil de Gestion rassemblant des acteurs publics (institutions, élus) et privés (associations et professionnels), qui détermine les orientations de gestion et les actions à mener. Cette démarche d’abord « top-down », dont la rapidité conduit Legoff (2010) à s’interroger sur « la maturité des esprits quant à ce projet paradoxalement abstrait pour les acteurs locaux », vise d’abord à satisfaire un intérêt général environnemental. Mais localement, elle rencontre des enjeux économiques (emploi, développement de la pêche et de l’aquaculture, projets d’aménagements terrestres impactant les milieux côtiers…), culturels et sociaux (pêche traditionnelle, us et coutumes mahorais…), politiques et géopolitiques (départementalisation, immigration clandestine, présence stratégique de l’Etat français dans l’Océan Indien… ) locaux ou globaux. Comment cette rencontre a-t-elle été organisée pour porter l’appropriation du PNMM, voire la déconstruction puis la reconstruction d’un dispositif générique venu d’ailleurs, conçu comme le bras armé d’une politique environnementale nationale ? A-t-elle permis de construire un intérêt général territorialisé, à partir d’une part de l’intérêt général environnemental porté par l’Etat, d’autre part de l’identité et des aspirations du territoire ? L’enjeu est de taille et Legoff (2010) relève le risque d’une future contestation par les mahorais de la présence d’un parc qui serait jugé mal adapté à la culture locale. Plus encore qu’une contestation (qui aurait le mérite d’expliciter un problème), le risque est celui d’une absence de portage de cet outil par les acteurs locaux qui ont les moyens d’alimenter sa dynamique, et d’une légitimité tacitement contestée de l’outil et des règles qu’il pose.

C’est donc le rendez-vous entre une politique environnementale d’intérêt général et les aspirations d’un territoire que nous avons étudié. Cette question a déjà été posée dans le cas du Parc Naturel Marin de la Mer d’Iroise, avec l’analyse du long processus conflictuel et de concertation qui a précédé sa création (Pennanguer et al., 2004, Van Tilbeurgh, 2007). Elle intéresse l’ensemble des politiques et dispositifs d’action environnementale exogènes aux territoires, d’intérêt supra-territorial, dont l’efficacité suppose une acceptation et une appropriation locale. Elle rejoint une réflexion plus théorique sur le développement durable territorialisé : passant par la construction et l’articulation, par les acteurs locaux, de normes économiques, écologiques et éthiques (Angeon et al., 2006), il suppose la prise en compte d’enjeux qui sont autant locaux que globaux. Or, le concept de développement durable est né de l’émergence de problèmes environnementaux globaux (Zuindeau, 2000) et apparaît à Torres (2002) comme a-spatial. Dès lors, un écueil consiste à penser que les normes et dispositifs d’action relevant d’un développement durable territorialisé seraient la déclinaison simple de normes et dispositifs globaux. Selon Zuindeau (2000), Il doit s’agir de nouvelles règles, permettant de prendre en compte les particularités locales : « nous passons, en résumé, d’une formulation universaliste à une formulation particulariste » (Zuindeau, 2000). C’est cette formulation et sa construction qu’il nous faut étudier. Nous l’avons fait dans le cadre du projet GAEL (Grand Angle sur l’Environnement Littoral), financé par la Fondation de France et intitulé « Comment construire un intérêt général territorialisé autour de l’environnement littoral ? ». Ce projet s’intéresse à la façon dont les acteurs de zones côtières parviennent (ou non) à construire des compromis en intégrant des préoccupations territoriales dans des projets divers (éoliens, portuaires, d’AMP) mais répondant tous à des exigences environnementales globale : l’enjeu est à la fois de territorialiser des mesures et dispositifs d’action générique et l’intérêt général qui a guidé leur conception, et de construire des normes et perspectives territorialisées de développement durable.

Dans cet article, nous commencerons par préciser les concepts mobilisés, présenter la démarche d’étude et la grille d’analyse employée, puis exposerons l’analyse du processus de création du parc et d’ancrage territorial d’une initiative environnementale nationale. Sur cette base, nous reviendrons sur les biais et fragilités identifiés dans la construction d’un intérêt général territorialisé. Nous reviendrons enfin sur les enseignements opérationnels qu’il semble possible de déduire de cette étude de cas.

Figure 1 - Carte de situation du Parc Naturel Marin de Mayotte

Figure 1 – Carte de situation du Parc Naturel Marin de Mayotte

Concepts et méthodologie

Intérêt général, bien commun localisé, intérêt général localisé ou territorialisé

La référence à l’intérêt général est fréquemment mobilisée par des acteurs environnementaux comme des élus locaux, mais à quelle échelle se situe le « général » ? Certains élus évoquent l’intérêt général en considérant l’intérêt de tous les habitants de leur circonscription électorale, par opposition à des intérêts particuliers ou sectoriels, alors que les acteurs environnementaux se réfèrent généralement à l’intérêt de tous, sans distinction établies par des frontières spatiales ou temporelles. Nous parlerons ici d’un intérêt général dès lors qu’il dépasse l’échelle d’un territoire et se réfère non plus au « nous, ici » mais au « tous » de la cité civique de Boltanski et Thévenot (1991) : c’est l’intérêt général auquel se réfèrent très généralement les acteurs environnementaux.

Cette acception est différente de celle de Lascoumes et Le Bourhis (1998), pour lesquels l’intérêt général est celui qui est construit par des groupes d’acteurs présents dans des arènes locales, qui y expriment (et confrontent) leurs aspirations. Elle rejoint par contre celle d’autres auteurs qui posent la question de la territorialisation de l’intérêt général avec différents termes et entrées. Travaillant sur la façon dont se défini l’intérêt général attaché à des espaces forestiers, Candau et Deuffic (2009) évoquent la construction d’un « bien commun localisé » qu’ils situent dans une interface complexe entre des intérêts locaux et un intérêt général, au sein de laquelle un compromis doit être recherché. Sa définition passe fréquemment par la concertation : associer une grande diversité d’acteurs dans un processus délibératif vise autant à « éviter de privatiser le bien commun local par des intérêts particuliers, qu’à obtenir une cohérence et une légitimité plus grande des décisions par rapport à l’action publique classique qui présume une conception préalable de l’intérêt général » (Candau, Deuffic, 2009). Van Tillbeurgh et Le Du Blayo (2009) évoquent un « intérêt général localisé » et la concertation comme modalité d’adaptation des enjeux à l’échelle locale. Pour nous, l’intérêt général territorialisé (Beuret, Cadoret, 2011) est un compromis entre des intérêts généraux supra-territoriaux et des intérêts locaux représentés au sein du territoire : il est construit via des processus visant l’adaptation, la compatibilité, l’ajustement de l’intérêt général aux enjeux, aspirations et intérêts territoriaux. Nous nous intéresserons à la concertation comme l’un des moyens privilégiés de cette construction, mais aussi aux controverses et aux conflits. En effet, c’est aussi via des processus conflictuels que le dialogue s’établit entre les acteurs en vue de co-construire des ajustements entre enjeux locaux et enjeux globaux. Laslaz (2014) souligne le fait que « la controverse peut aussi construire l’acceptation sans unanimité des points de vue » : controverses, processus concertatifs et conflictuels, souvent enchevêtrés (Torre et Beuret, 2012), seront étudiés comme des vecteurs-clés de la construction d’un intérêt général territorialisé.

Acceptation sociale du projet et conditions d’acceptabilité

L’un des enjeux, très présent dans la façon dont la concertation autour de la création du PNMM a été conduite et perçue, est l’acceptation sociale du projet. Acceptation sociale et acceptabilité sociale sont des termes couramment employés, qui se réfèrent au fait que les parties prenantes locales perçoivent un projet ou une entreprise comme socialement acceptable ou légitime (Boutilier et Thomson, 2011). La notion d’acceptabilité sociale, utilisée avant tout dans le monde de l’industrie et de l’aménagement, est à l’origine de « dispositifs d’acceptabilité sociale » mis en œuvre par des institutions pour éviter des mobilisations qui pourraient freiner ou bloquer la réalisation des projets (Batellier et Sauvé, 2011). Nombre d’auteurs soulignent le fait que ce terme est insuffisamment défini et selon Rauffet (2014), « son interprétation courante est limitée à la médiation et à la résolution de conflits, alors même que l’acceptabilité sociale présuppose que ce sur quoi elle s’applique est nécessaire, légitime, et est ou sera réalisé » (Raufflet, 2014), ce qui va beaucoup plus loin qu’un simple objectif d’évitement du blocage par la gestion des oppositions. L’acceptation sociale renvoie à la notion d’assentiment, de consentement, de capacité d’accord, d’adhésion d’un individu ou d’un collectif d’acteurs à un projet, une idée, à des mesures relevant d’une politique publique. Il s’agit d’un « processus dynamique, en permanente construction » (Depraz et Laslaz, 2014), où est « recherché un équilibre dans lequel les avantages supposés l’emporteront sur les inconvénients projetés »  (Laslaz, 2014). Les auteurs s’accordent à dire qu’il existe plusieurs degrés d’acceptation. Thomassin et David (2014) ont ainsi identifié des variables jouant un rôle dans le degré de consentement des pêcheurs professionnels à la réserve naturelle marine de La Réunion. Il ressort notamment de leur étude que l’acceptation sociale est « conditionnée par la satisfaction des enjeux territoriaux des usagers au sens de ce qu’il y « en jeu » pour ces derniers lors de la création de l’aire protégée ». La négociation, la concertation, la compensation, mais également le conflit, sont au cœur du processus d’acceptation sociale. En fonction des conditions d’acceptabilité mises en place, prévues ou s’adaptant au fil du temps au contexte territorial, le degré d’acceptation évolue. Celui-ci peut être renforcé ou affaibli, fragilisé dans le temps parce que « ce qui était acceptable aux yeux d’un groupe social donné ne l’est pas nécessairement pour leurs descendants et les générations suivantes » (Depraz et Laslaz, 2014). L’acceptation sociale du projet de PNMM est liée aux conditions d’acceptabilité proposées, qui se sont construites dans un temps limité : elles restent actualisables, mais les conditions construites lors de la création du Parc restent un socle déterminant, auquel il est indispensable de revenir. Nous nous réfèrerons ici aux termes d’ « acceptation sociale », mais aussi de « dispositif d’acceptabilité sociale », mis en œuvre pour construire des « conditions d’acceptabilité ».

A l’échelle territoriale, qui sont les agents supposés accepter le projet ? Fortin et Fournis (2013) évoquent « une pluralité d’acteurs impliqués à diverses échelles et à partir duquel se construisent progressivement des arrangements et des règles institutionnels reconnus légitimes car cohérents avec la vision du territoire et le modèle de développement privilégiés par les acteurs concernés ». Selon ces auteurs, le terme d’acceptation sociale en lieu et place de celui « d’acceptation » vise à mettre en avant des démarches collectives : c’est souvent la « communauté locale » qui est alors évoquée. Dans le cas des énergies renouvelables, Wüstenhagen et al. (2007) parlent d’une acceptation communautaire qui se réfère à l’acceptation par la population locale et à la question suivante : sous quelles conditions obtient-on un engagement favorable et concerté de la population concernée ? Mais selon Raufflet (2007), alors que la communauté est reconnue comme partie prenante, tant sa définition trop floue que la question de sa représentation posent problème. L’analyse de cas concrets (Beuret, Cadoret, 2011), nous a permis de constater que dans certains cas, c’est avant tout la population locale qui est au cœur de l’acceptation sociale, alors que dans d’autres cas, elle joue un rôle presque accessoire : le long processus de création du Parc Naturel Régional du Golfe du Morbihan s’est fait sur la base d’une mobilisation de la société civile, mais l’enjeu des dernières années de concertation était la négociation et l’acceptation par les élus locaux d’exigences environnementales posées par l’Etat via le Comité National Pour la Protection de la Nature. Le dispositif d’acceptabilité sociale, durant les trois années qui ont précédé la création du parc, s’est restreint aux élus. Dans le cas d’un éco-quartier en Martinique, l’acceptation visée était d’abord celle des financeurs locaux et des habitants. L’acceptation sociale, dite aussi « communautaire », couvre donc des cibles différenciées selon les cas. Travaillant sur l’acceptation d’aménagements éoliens, Szarka (2007) considère qu’elle repose sur un contrat social : les acteurs tentent d’influencer les règles du jeu de la filière et de reformuler ce qui est acceptable ou non. L’évolution du contrat social se répercute tant sur les projets mis en œuvre que sur l’élaboration des politiques publiques et sur les styles de gouvernance adoptés. Dans le cas des AMP, il s’agit de construire un contrat social territorial, posant les conditions de l’acceptabilité du projet, portant sur le contenu du projet comme sur sa gouvernance. Les parties prenantes clés de ce contrat varient selon les cas.

Déchiffrer l’acceptation sociale : différents niveaux d’acceptation et d’appropriation

L’acceptabilité sociale, dans la littérature anglo-saxonne, est souvent appelée social license to operate (licence sociale pour opérer), par analogie avec une licence légale. Pour autant, une simple autorisation de mise en œuvre d’une AMP telle que le PNMM est loin d’être suffisante pour garantir l’implication des acteurs locaux or, s’agissant d’une AMP multi-usages (aire protégée avec utilisation durable des ressources naturelles, catégorie VI de la classification IUCN), ces acteurs ont un rôle à jouer. Ceci conduit certains auteurs à distinguer des niveaux d’acceptation. Dans le monde des entreprises et projets industriels, Boutilier et Thomson (2011) distinguent ainsi : le « rejet » qui se traduit par des blocages, sabotages, boycott, poursuites judiciaires, le projet étant jugé non légitime ; la « tolérance » c’est à dire une approbation liée à une certaine résignation, mais avec des problèmes et menaces qui persistent, et des organisations qui surveillent, rapportent et diffusent d’éventuels incidents ; l’ « approbation », la communauté considérant favorablement les activités développées ; la « co-appropriation », l’entreprise bénéficiant de l’appui soutenu de la communauté locale, prête à la défendre face à d’éventuels détracteurs externes et investie dans la gestion conjointe des projets de développement local développés à travers des mécanismes tels que les tables rondes et la création d’institutions conjointes.

L’étude de concertations autour de projets ayant des incidences environnementales locales positives ou négatives (parc éolien, route, parc naturel régional, éco-quartier, etc…), nous a permis d’identifier des termes employés par les acteurs locaux pour illustrer ces niveaux (Beuret, Cadoret, 2011). Par exemple selon l’un d’entre eux, « consentir, c’est accepter… c’est aussi se résigner », mais il relève qu’à l’inverse de l’acceptation pure et simple, le consentement tient mieux compte des limites de ceux qui devront vivre avec la décision et respecte mieux la dissidence. Le consentement est l’égal de la tolérance (proposée par Boutilier et Thomson, 2011) : c’est le minimum de l’acceptation et il peut être subi, basé sur la résignation, rester passif. C’est pourtant cela que certains porteurs de projets recherchent car il signifie pour eux l’absence de blocages. Le consentement de la communauté peut être associé à un rejet d’une partie de la communauté, minoritaire ou dans l’incapacité de faire valoir son point de vue. Le compromis est plus actif car il est le produit d’une démarche de construction partagée par les parties. Il est inclusif car il intègre des exigences diverses.

Ces études de cas nous ont conduit à distinguer d’autres éléments constitutifs de l’acceptation, qui la sous-tendent mais témoignent également de niveaux existant : ils relèvent de l’appropriation et de la légitimation. La légitimation est d’abord celle du porteur du projet, qui tente de montrer qu’il est légitime pour porter ce projet (plus qu’un autre), ce qui ne va pas toujours de soi. Le cas du Syndicat Intercommunal d’Aménagement du Golfe du Morbihan, porteur d’un projet de Parc Naturel Régional sur un périmètre occupé majoritairement par la Communauté d’Agglomération de Vannes, en offre une illustration : l’acceptation passe par la légitimation du porteur de projet. C’est ensuite la légitimation du projet (« ce projet a une raison d’être car… »). La légitimité de l’acteur et/ou du projet ne préjugent en rien de son acceptation, mais en sont souvent une condition sine qua non. L’appropriation peut être celle des enjeux : la partie A comprend les enjeux qui justifient le projet porté par la partie B. Cela ne signifie rien en termes d’acceptation, mais facilite le dialogue. L’appropriation peut être celle du projet : la partie A s’approprie le projet de B jusqu’à ce qu’il devienne un peu son propre projet, ce que nous avons observé de la part des pêcheurs ou d’élus locaux dans le cas du parc hydrolien de Paimpol Bréhat. Le processus de concertation a permis l’intégration des ces acteurs dans le réseau qui porte le projet : ils sont prêts à se mobiliser pour le défendre, ce qui rejoint la notion de co-appropriation. Dans le cas du Parc Marin de Mayotte, les niveaux de légitimation, appropriation, consentement ou compromis peuvent être interrogés.

Démarche d’étude et méthodologie

Analyse diachronique d’une part, mise à plat des controverses d’autre part

L’étude du cas du PNMM a privilégié deux dimensions. Notre démarche d’analyse visait d’abord à comprendre la dynamique de création du parc et à revisiter le « dispositif d’acceptabilité sociale » mis en œuvre pour éclairer l’éventuelle construction d’un intérêt général territorialisé. Ceci nous a conduit à reconstituer l’itinéraire de la démarche dite de concertation, pour en analyser les étapes, éléments clés des débats, facteurs de blocage ou progression du projet. Cette démarche relève d’une « négociation-projet » (Dupond, 2004), moyen pouvant être « jugé nécessaire pour mettre au point et réaliser un projet qui ne pourrait guère être entrepris et mené à bonne fin sans l’intervention d’un ou plusieurs partenaires ». Ce type de négociation peut inclure des opérations de concertation, consultation, information, etc. (Beuret, 2006), que nous avons identifié et analysé. Une seconde dimension de l’analyse portait sur les controverses, qu’elles se traduisent ou non par des conflits, qu’elles soient actuelles ou aient marqué le processus de création du parc. L’objectif est de les analyser et de les mettre en relation pour comprendre quels sont les registres d’opposition entre certains acteurs autour du projet, et si des thématiques reviennent de façon récurrente dans plusieurs controverses.

Nous avons pour cela rencontré des acteurs du territoire, impliqués ou non dans la création puis la mise en œuvre du PNMM. Des entretiens semi-directifs ont été réalisés durant deux périodes d’enquête en 2014 puis 2015, ce qui a permis d’observer le développement des controverses et la façon dont elles sont gérées. Une mise en discussion des informations collectées et premiers résultats a été organisée en avril 2015. La direction du parc a été rencontrée à deux reprises, mais les autres acteurs ont été contactés sans passer par le PNMM, de façon à permettre une expression plus libre sur le degré d’appropriation du parc, sa légitimité, les controverses. Le choix des acteurs interviewés visait à privilégier leur diversité, avec des agents du PNMM de différents niveaux impliqués dans plusieurs domaines (pêche, activités nautiques,…), des agents de collectivités territoriales et d’une chambre consulaire, des agents des services de l’Etat (Conservatoire du littoral, DEAL), des acteurs économiques représentant la pêche professionnelle mahoraise ou les opérateurs touristiques, des associations environnementales locales, une association sportive et deux entreprises proposant des sorties en mer. Vingt quatre entretiens semi-directifs ont été réalisés et complétés par des discussions informelles aléatoires.

Une grille d’analyse de la construction d’un intérêt général territorialisé

La grille d’analyse qui a fondé la conduite des entretiens et leur traitement est issue du projet GAEL (évoqué en introduction), dans le cadre duquel ont été identifiés plusieurs mécanismes mobilisables par les parties prenantes pour fonder un contrat social territorial autour d’un intérêt général territorialisé. Quatre d’entre eux ont été l’objet d’une attention particulière :

  • L’ajustement : il vise à adapter un projet fondé sur des objectifs environnementaux globaux, ainsi que le dispositif générique sur lequel il s’appuie (ici la structure « Parc Naturel Marin », via une série d’ajustements).

  • La hiérarchisation : dans certains cas, les parties prenantes hiérarchisent de fait (et généralement de façon tacite) les enjeux, ce qui simplifie la construction d’accords. Dans un tout autre contexte (barrages hydro-électriques), Leymarie (2011) montre ainsi une hiérarchisation des enjeux environnementaux entre l’enjeu climatique (global) et l’enjeu aquatique (local). La hiérarchisation peut porter sur les enjeux, les acteurs, les échelles d’action.

  • La transaction : elle met en jeu le porteur du projet d’une part, des acteurs directement concernés ou intéressés d’autre part, qui acceptent le projet « en échange de », « à condition que » soit réalisée telle action ou soit mise en place telle forme de gouvernance. La compensation, monétaire ou non, écologique ou économique (Ellis et al., 2007), est l’une des figures de la transaction.

  • La proximité : il s’agit alors de construire des proximités organisées entre les représentants de mondes distincts, par exemple celui de l’intérêt général environnemental et celui de la pêche locale. Par proximités organisées, Rallet et Torre (2004) entendent la capacité qu’offre une organisation de faire interagir ses membres, l’organisation désignant tout ensemble structuré de relations, formelles ou informelles : elles se déclinent en proximités d’appartenances, liées au partage d’objectifs communs, de règles communes au sein d’une l’organisation (formalisée ou non), puis en proximités de similitude qui découlent de l’adhésion d’agents à un même espace commun de représentations, de règles d’action et de modèles de pensée (Kirat et Lung, 1995).

Le turn over des agents du PNMM et des administrations impliquées crée une perte de mémoire qui a rendu impossible l’analyse précise des ajustements du projet et du dispositif au fil de l’itinéraire de concertation : c’est une limite importante.

Analyse du processus d’ancrage territorial d’une initiative nationale

Processus ultra marin… et ultra rapide quant à la mise en dialogue du projet

D’une fédération de réserves à l’idée d’un PNM : l’Etat, porteur du projet

Au début des années 2000, des agents des services de l’Etat (service environnement de la Direction de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt, DAAF) évoquent l’idée d’une mise en réseau des espaces protégés du lagon de Mayotte à partir des réserves naturelles déjà existantes (Passe en S, réserve de Saziley, etc.) et lancent une série d’études sur le milieu marin. Mais d’après les entretiens réalisés, ce projet de conservation de la biodiversité n’est alors « pas bien accueilli »1 par les élus locaux, freinant la définition d’un espace protégé du lagon mahorais. Les études se poursuivent néanmoins et, à l’échelle nationale, un nouveau cadre juridique apparait, avec la loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, parcs naturels marin et parcs naturels régionaux qui offre une plus grande place aux collectivités territoriales dans leur conseil d’administration. Un an plus tard, le Parc Naturel Marin d’Iroise est créé en Bretagne : sa création aura valeur d’exemple à Mayotte où le concept de « fédération de réserves » se transforme en l’idée d’un Parc Naturel Marin (PNM). Le concept de Parc Marin est évoqué lors d’une promesse de campagne pour les élections présidentielles et un arrêté ministériel engage la mise à l’étude de ce dispositif pour Mayotte en décembre 2007, procédure pilotée par le Préfet et la DAAF. L’année suivante, des agents de l’Agence des Aires Marines Protégées (AAMP) et des agents rattachés au Conseil Général (ce dernier n’étant alors « ni pour, ni contre » selon l’un de ses agents) produisent des diagnostics concernant les activités halieutiques (Guigou, 2009 et Guezel, 2009, cités par Legoff, 2010), les pratiques traditionnelles (notamment la pêche au Djarifa2), les écosystèmes marins. L’année se clôt par la mise en place officielle du comité de pilotage de la mission d’étude en décembre 2008 et par la rencontre avec une délégation du Comité Régional des Pêches Maritimes et des Elevages Marins de Bretagne, venue à Mayotte pour échanger sur la structuration du secteur halieutique et sur le parc marin.

2009 : neuf mois pour convaincre

La mise en discussion du projet durera en réalité neuf mois (décembre 2008 à septembre 2009), ce qui est très court si l’on considère en outre des périodes d’écriture et de relecture des textes. Le comité de pilotage présidé par le Préfet associe les services de l’Etat, le Conseil Général, les communes et des représentants des acteurs intervenant sur l’espace maritime concerné, avec un rôle de validation des orientations proposées. Qualifié de « concertation » par le porteur du projet, le processus associe en réalité des stratégies relevant de la consultation, de l’information, de la communication (Beuret, 2006) et de la structuration des parties prenantes.

En 2009, trois groupes de travail thématiques (pêche et aquaculture, activités nautiques et touristiques, environnement et connaissance de la biodiversité) sont formés pour discuter des modalités de création du parc et de ses principales orientations. Associant des représentants des usages de l’espace et des ressources ainsi que des porte paroles de l’environnement, ces groupes ont pour mission d’identifier les besoins locaux et les contributions possibles du futur parc : le diagnostic réalisé en amont leur est présenté pour être discuté et validé, puis « c’est notamment à partir de leurs réflexions qu’ont été élaborées chacune des orientations de gestion » (PNMM, document de présentation des orientations), dans un processus consultatif.

Parallèlement à cette stratégie d’implication des usagers du lagon dans la démarche de consultation, des réunions sont organisées dans les villages pour informer la population. « On a fait du porte à porte, de village en village », pour créer des proximités à l’échelle locale, expliquer la démarche de diagnostic, répondre aux inquiétudes portant sur de possibles interdictions associées à la création d’un espace protégé, « établir une relation de confiance ». L’équipe, surnommée « « l’équipe basket » car on allait sur le terrain » s’est appuyée sur des personnes relais pouvant mobiliser les villageois et permettant de « gagner en crédibilité »3. Par ailleurs, des permanences dans toutes les mairies de Mayotte ont été organisées de façon à répondre aux questions des citoyens sur ce projet. Les médias ont servi à diffuser une information à tous les citoyens et un dessin animé, diffusé en trois langues à une heure de grande écoute à la télévision, a été créé dans le but de sensibiliser à la protection de l’environnement marin4. Des efforts conséquents sont consentis : outre l’organisation des réunions dans les villages, des transports en bus sont mis en place pour permettre aux villageois d’assister au comité de pilotage. Un « processus long » nous précise une chargée de mission, complexe pour des populations qui ne parlent pas toujours français avec aisance et peinent à se projeter dans un avenir lointain quand les préoccupations d’exploitation de la ressource sont un souci de survie quotidien.

Les porteurs du projet de parc missionnent l’« équipe basket » pour impliquer des acteurs non représentés mais ayant une pratique du lagon comme les femmes qui pêchent au Djarifa, des piroguiers ou des pêcheurs à pied. L’objectif est que ces catégories d’usagers puissent donner leur avis et participer au comité de gestion : « on est allé vers les populations pour qu’elles puissent être représentées (…), on a accompagné leur structuration ». Trois associations sont créées en 2009 : « Djarifa de Mayotte », « Kale Trondi de Mayotte » (dont l’objet est de « valoriser les pratiques de pêche à pied, protéger le platier des mauvaises pratiques »5), puis l’ « association des pêcheurs à pirogue de Mayotte » (dont l’objet est notamment de « défendre les intérêts de la pêche traditionnelle à pirogue et avoir un statut juridique permettant de représenter officiellement la filière »6). Cette création très rapide est demandée par la préfecture à des agents qui accompagnent le choix d’un représentant de chaque catégorie de pêcheurs dans chaque village, puis les réunissent et les invitent à élire un représentant de leur profession au Comité de Gestion du Parc. Ces dynamiques « top-down » n’ont pas été reprises, à ce jour, par une base sociale réelle. Par ailleurs, la structuration et la représentation de certains acteurs sont restées impossibles, notamment celle des populations clandestines qui pratiquent la pêche à pied et qui représentaient alors presque 70% des pêcheurs embarqués selon Wickel (2008).

Ces stratégies illustrent le fait que l’acceptation sociale du projet est l’un des enjeux majeurs de la mission d’étude : dès lors, des moyens sont mobilisés pour expliquer les bénéfices d’un parc naturel marin pour les habitants, pour l’île et son environnement. Les espaces de concertation, si l’on considère que l’essence de celle-ci est la co-construction, sont restreints, associent surtout des membres du comité de pilotage qui se voient dans ou hors de ce cadre, et ne s’inscrivent pas dans des itinéraires de concertation suffisamment longs pour permettre des rapprochements et la construction de langages communs nécessaires lorsque les parties prenantes relèvent de milieux et de formats d’action étrangers les uns aux autres. La mission d’étude se termine en septembre 2009 lors de la dernière séance du comité de pilotage et le 18 janvier 2010, le Président de la République signe le décret de création du Parc Naturel Marin de Mayotte. Moins de trois ans entre son évocation et le décret d’application, le processus est extrêmement rapide alors qu’il a duré plus de quinze ans pour la création d’espaces protégés comme le Parc Naturel Régional du Golfe du Morbihan, le Parc National des Calanques, le Parc Naturel Marin d’Iroise. En s’intéressant de plus près aux enjeux sous-jacents, il apparait que cette « rapide construction » (Legoff, 2010) est en réalité le fruit d’une convergence d’intérêts et d’une série de transactions entre quelques acteurs.

Les enjeux de la création du parc et les facteurs clés de son acceptation

Des enjeux politiques et économiques prépondérants, « accélérateurs » du projet

Il ressort des entretiens que dans un contexte de campagne puis de mandat présidentiel (enjeux nationaux), de pressions internationales pour la protection de la biodiversité (enjeux européens) et de départementalisation (enjeux politiques locaux), les enjeux politiques ont été dominant pour accélérer la création du PNMM. « La France a prévu de se doter de 10 parcs naturels marins d’ici 2012, un engagement réaffirmé par le Ministère du développement durable lors des Grenelle de l’environnement et de la mer » lit-on sur les documents produits en 2009 par l’AAMP pour la mission d’étude du PNMM. La création de ce parc marin contribue à répondre aux exigences environnementales européennes en matière de surfaces protégées et à satisfaire les engagements pris par le Président de la République à ce titre : les déterminants et « accélérateurs » nationaux et internationaux sont forts. A l’échelle du territoire mahorais, le processus de départementalisation s’engage officiellement dès janvier 2008. Le projet de PNM s’inscrit alors dans les nouveaux rapports qui se profilent entre l’Etat et les collectivités territoriales de l’ile : aux yeux des élus, il a l’avantage de les consolider.

Du point de vue économique, des avantages pour le développement de Mayotte sont mis en avant lors des discussions entre les acteurs politiques et économiques du territoire : apports de financements de l’Etat pour la gestion de l’aire marine ; création d’emplois avec embauches d’agents locaux dans la structure de gestion ; perspectives de développement touristique avec un label espace protégé ; promesse d’exclusivité de prélèvement des ressources halieutiques par les pêcheurs mahorais dans toute la zone du parc marin… Même si la révolte contre la vie chère en juin 2008 a freiné certaines démarches, les évènements se sont vite accélérés et les réticences des élus et des pêcheurs apparues en 2007 et 2008 ont été canalisées.

Un parc sous conditions : des réticences canalisées par un jeu de transactions

« On ne veut pas que vous fassiez un aquarium ! » affirme un élu lors d’une réunion locale7 : mais les craintes des élus d’une mise sous cloche du lagon, synonyme de frein au développement s’estompent rapidement, notamment suite aux discussions portant sur la création d’emplois privilégiant la population mahoraise. Les pêcheurs professionnels se montrent également très « revendicatifs » dans un premier temps et « hostiles » à l’idée d’un parc marin. Mais suite à des discussions avec l’Agence des Aires Marines Protégées, venue « pour apaiser les tensions » et la Préfecture, des pêcheurs mahorais partent en délégation en Iroise en avril 2008. En décembre, ce seront les pêcheurs bretons qui viendront à Mayotte. C’est l’occasion pour les pêcheurs mahorais d’échanger avec leurs confrères d’une part sur les modalités de création d’un Comité Régional des Pêches à Mayotte, d’autre part sur les bénéfices et contraintes d’un Parc Naturel Marin : les discussions croisées sur ces deux thèmes vont emporter l’adhésion de la pêche professionnelle.

La création d’un Comité Régional des Pêches constitue un enjeu fort pour ce secteur qui dépend de la Chambre d’Agriculture. Cette possible nouvelle configuration administrative s’inscrit dans un contexte de départementalisation qui se précise et favorise la construction de nouvelles alliances. Le parc est alors envisagé pour certains comme un outil permettant de structurer ce secteur en lui permettant de se dissocier du secteur de l’agriculture, lui donnant une certaine indépendance administrative qui lui fait défaut, en vue de faire valoir l’activité halieutique et de jouer un rôle plus important dans la gouvernance territoriale. Structurés, reconnus, représentés par une organisation spécifique, les pêcheurs deviendraient alors un interlocuteur incontournable capable d’influencer les prises de décision concernant les activités et les pratiques en mer. L’un des enjeux pour les pêcheurs, une fois impliqués dans la démarche de création du PNM, sera de disposer d’un pouvoir décisionnaire satisfaisant au sein du conseil de gestion : ils voient dans leur structuration un atout pour revendiquer des sièges dans la future instance de gestion du parc, et l’exemple de l’Iroise leur montre qu’ils pourraient y disposer d’un pouvoir notoire. Sur cette base, ils envisagent le parc comme un outil permettant de défendre les intérêts de la pêche mahoraise. Ils sont en effet confrontés à la concurrence, sur l’espace du futur parc, des pêcheurs industriels (thoniers senneurs) du canal du Mozambique, dont les flottes se développent. Mayotte devenant une Région Ultra Périphérique (RUP) (elle le sera en janvier 2014), ce sont également les pêcheurs européens qui pourront y prélever des ressources. Dès lors, ils tentent de négocier une exclusivité pour la pêche mahoraise d’exploitation de l’ensemble de l’espace du parc marin : le parc, dès lors qu’ils y disposent d’une position de pouvoir, est vu comme un atout pour l’obtenir. Ils acceptent le parc en échange d’un soutien à cette revendication, dans un jeu de transaction. Ils obtiendront effectivement le soutien du PNMM mais à l’heure actuelle (2015), les pêcheurs restent en négociation devant les instances européennes pour obtenir l’exclusivité de la pêche jusqu’aux 100 miles nautiques.

Dans le cas des élus comme des pêcheurs, les perspectives de gain l’emportent sur les freins au développement : ces perspectives reposent sur des discours (offre potentielle d’emplois pour des mahorais, négociation d’une exclusivité pour la pêche mahoraise) qui posent une transaction (l’acceptation du parc en échange de…). Certaines perspectives de gain ne se concrétiseront pas, sans entraîner pour autant le retour de ces acteurs dans une situation d’opposition au parc. On notera l’absence d’oppositions majeures du côté de l’ensemble de la population : le caractère abstrait d’un parc marin pour la majeure partie de la population pour laquelle l’enjeu écologique est une préoccupation bien faible par rapport à des préoccupations quotidiennes (de survie pour beaucoup), ont participé à la construction rapide du parc.

La constitution d’un réseau autour d’un Point de Passage Obligé

En analysant le processus de construction du PNMM au crible de la sociologie de l’innovation (Callon, Latour, 1991), on constate que la mission d’étude du parc parvient à obtenir la convergence d’acteurs locaux peu nombreux mais incontournables en termes de pouvoir décisionnel, alors même que « l’environnement n’est pas une priorité » à l’échelle locale, comme nous le rappelle la très grande majorité des interviewés. Ce sont en particulier des élus qui, en pleine départementalisation, veulent montrer qu’ils ne sont pas insensibles aux exigences nationales, relais des exigences européennes imposant à la France d’augmenter la surface d’aires protégées ; des pêcheurs professionnels impliqués très tôt dans le processus pour tenter d’anticiper les éventuelles contestations ; des environnementalistes locaux, peu nombreux mais convaincus et qui souhaitent donner une place plus importante aux enjeux environnementaux à Mayotte. L’enrôlement des pêcheurs professionnels joue un rôle clé : leur donner un rôle les engage à porter la dynamique, ce qu’ils acceptent à la condition de disposer d’un poids décisionnel. Ces acteurs intègrent le réseau qui porte le projet.

La convergence se construit autour d’un Point de Passage Obligé (PPO), défini comme un énoncé qui se révèle incontournable dans les premières phases de la construction du réseau, construit par des ajustements successifs au cours d’une opération de problématisation où il s’agit de formuler une question susceptible de produire la convergence des acteurs et d’identifier une problématique permettant d’obtenir une acceptation de coopération (Callon, Latour, 1991). Il est énoncé en ces termes : la conservation de l’environnement marin et l’outil Parc Naturel Marin seront les supports de stratégies de développement local, d’intégration de ces stratégies dans la départementalisation, de défense de ces stratégies et d’intérêts sectoriels locaux face à la globalisation. On passe d’un outil perçu comme étant au service de l’intérêt environnemental global contre l’intérêt territorial à un outil perçu comme étant au service de la défense d’intérêts territoriaux, notamment contre des intérêts externes, avec un renversement de perspective. Cette convergence participe de la construction d’un intérêt environnemental territorialisé, mais cette construction est pour le moins fragile au vu des controverses mises en avant par les acteurs rencontrés, inventoriées dans la figure 2 et sur lesquelles nous allons maintenant revenir.

Figure 2 - Controverses et conflits lors des phases de construction du Parc Naturel Marin de Mayotte, identifiés lors des entretiens

Figure 2 – Controverses et conflits lors des phases de construction du Parc Naturel Marin de Mayotte, identifiés lors des entretiens

La construction d’un intérêt général territorialisé : biais et fragilités

La construction de l’acceptabilité du parc a mobilisé des mécanismes de transaction, hiérarchisation, construction de proximités sur lesquels nous allons maintenant revenir car ils sont à l’origine de biais importants dans la construction d’un intérêt général territorialisé, qui fragilisent aujourd’hui le PNMM. Ces biais créent des difficultés en termes d’appropriation sociale du Parc.

Les transactions fondatrices de la création du parc, aujourd’hui sources de fragilités

Nombre de controverses actuelles sont liées à des attentes insatisfaites, souvent associées à des engagements (vécus comme tels par nos interlocuteurs sur la base de discours des pouvoirs publics ou de la représentation qu’ils ont de ce qu’est un parc naturel), que l’Etat porteur du projet n’aurait pas honorés. Les engagements (oraux) pris vis à vis des élus et de la population portent d’abord sur la création directe d’emplois pour les mahorais, au sein du parc, compris entre 10 et 40 selon les discours. Ces chiffres ne sont pas atteints aujourd’hui, les mahorais étant très minoritaires parmi les agents du parc, sauf parmi les enquêteurs chargés du suivi des pêches. Il est certes interdit d’établir des chiffres selon l’origine des agents, mais c’est un élément-clé de controverse, qui renforce un sentiment de désappropriation. La création du PNM a ensuite été présentée comme faisant partie d’un ensemble d’apports de l’Etat intéressant le territoire. L’Etat évoque la création d’un pôle d’excellence marine, doté d’un centre Ifremer, qui n’a toujours pas vu le jour. Surtout, lors de sa campagne électorale et au moment où s’engage la mise à l’étude du Parc, N. Sarkozy promet s’il est élu d’engager une réflexion pour l’agrandissement de l’aéroport8. En 2010, à l’heure de signer le décret de création du parc, il évoque l’« ouverture du nouvel aéroport avec sa piste longue en 2015 ». Une Commission Particulière de Débat Public est créée en juin 2010 et les débats se déroulent de juin à novembre 2011. Il ressort des entretiens comme de la lecture des cahiers d’acteurs du débat public que la grande majorité des acteurs du territoire est favorable au projet. Mais en juin 2013 est annoncé le report de ce projet pour 2050. C’est une transaction territoriale globale qui est mise en cause.

Viennent ensuite des transactions sectorielles, avec la pêche professionnelle. Les engagements majeurs sont honorés, tels que l’octroi d’un poids décisif à la pêche au sein du parc tant pour gérer les questions halieutiques que pour rendre un avis positif pour la piste longue (très attendue par ce secteur) malgré son impact sur le lagon, ou l’engagement du PNMM en faveur de la protection des spécificités de la pêche mahoraise face aux thoniers senneurs venus d’ailleurs. Mais les résultats ne sont pas au rendez-vous : la défense d’une exclusivité d’accès aux ressources halieutiques pour la pêche mahoraise au sein du parc n’a pas donné de résultats à ce jour. Le PNM participe, aux côté d’élus mahorais, à un lobbying fort : auprès de l’Europe, ce lobbying a permis que la Politique Commune des Pêches prévoit, dans les Régions Ultra Périphériques (RUP) une possibilité de réserver l’accès à certaines ressources halieutique dans une zone de 100 milles, mais il s’agit désormais de convaincre l’Etat Français de porter une demande visant à exclure les navires sans antériorité de cette zone des 100 milles. L’Etat est, là encore, accusé de ne pas tenir ses engagements, de façon d’autant plus virulente que la pêche palangrière mahoraise, dont les représentants sont à la tête du Conseil de Gestion du parc, est en pleine crise, avec plus de la moitié des navires à l’arrêt à ce jour (avril 2015).

Viennent enfin des transactions avec les acteurs environnementaux, qui ont souscrit au projet de Parc en sachant qu’il ne produirait pas directement de droit environnemental mais en misant sur le fait qu’il aiderait à faire respecter le droit. Or, nombre de controverses portent sur le non respect du droit, l’octroi de passe-droits, l’insuffisance des moyens de contrôle. Des acteurs environnementaux mettent l’accent sur des problèmes de braconnage des tortues marines, de dérangement des cétacés, de gestion de l’interface terre-mer (gestion de la qualité des eaux, problèmes liés aux rejets terrestres, pression sur le platier), de dérangement de la faune. Sur ce dernier point, un impact positif du parc est mentionné, avec l’appropriation par les opérateurs nautiques du code de bonne conduite sur l’approche des cétacés, tempéré par l’absence d’action sur le jet ski et la pratique de la toupie (qui consiste à tourner autour des dauphins en cercles de plus en plus resserrés pour les faire sauter, source majeure de dérangement). Certains constatent une démobilisation du Conseil Général vis à vis de missions de contrôle qu’il n’assure plus en raison de la création du parc, notamment pour la protection des tortues, missions qui n’ont pas été intégralement reprises par le PNMM, avec pour résultat une diminution de la surveillance. La conservation des tortues marines cristallise les interrogations : sensibiliser la population mahoraise alors que celle-ci ne voit pas d’actions répressives envers les braconniers, suscite l’incompréhension.

Plusieurs catégories d’acteurs estiment donc que les transactions fondatrices de leur acceptation du parc n’ont pas été honorées : ceci fragilise l’acceptation et met en cause la légitimité du parc. En arrière plan des controverses mentionnées figure toujours la même question : qu’est-ce qu’un Parc Naturel Marin ? L’analyse des controverses nous renseigne sur les contours de la définition d’un PNM aux yeux des acteurs du territoire Mahorais, telle qu’ils l’ont comprise, perçue, telle qu’ils la souhaitent et telle qu’elle a été induite par le processus de création. A défaut d’être doté d’un réel pouvoir réglementaire, un parc naturel marin est-il un outil favorisant le contrôle, la surveillance et la sanction comme le voudraient les acteurs rencontrés habités par des préoccupations environnementales ? Est-ce une structure de lobbying pour la défense d’intérêts territoriaux contre des intérêts externes, comme le demandent les pêcheurs professionnels ? Est-ce un support de captation de moyens au bénéfice du développement et de l’emploi local ? Nous retrouvons ici les trois dimensions du développement durable : environnementale, économique et sociale, mais sans aucune vision unifiée, chacune étant portée par des acteurs distincts : leur intégration reste à construire, mais entretemps, la dynamique est fragilisé par des transactions non effectives.

L’acceptation n’est pas l’appropriation : constats issus de l’analyse des controverses

Une appropriation très différenciée du dispositif et du projet

Nombre d’acteurs interrogés soulignent un sentiment d’imposition du projet, qu’ils attribuent notamment au fait que la démarche a été conduite en parallèle de la départementalisation, de l’annonce de l’étude pour l’agrandissement de la piste de l’aéroport, de campagnes électorales, autant d’événements extérieurs au projet mais jugés déterminants dans la dynamique de création du parc : des projets officiellement indépendants ont été vécus comme étant interdépendants et un acteur évoque un « rouleau compresseur » contraignant les acteurs du territoire à accepter le projet sous peine de ne pouvoir bénéficier de facilités pour la mise en place de dispositifs où l’Etat est le principal acteur. On parle alors d’un projet « parachuté », « d’un parc politique ». Certains de ceux qui ont participé au processus de création évoquent une désappropriation au vu de la faible place finalement laissée aux mahorais : « le parc n’appartient pas aux Mahorais » selon l’un d’entre eux, ce qui transparait aussi dans les discours d’agents de collectivités territoriales.

Il apparaît surtout un fort différentiel dans le degré d’appropriation du dispositif et du projet, selon les catégories d’acteurs. Certains ont su saisir l’outil et s’approprier les mécanismes de gouvernance, comme les pêcheurs professionnels, pour qui le parc représente « un outil pour défendre la pêche », ce qui n’a pas été le cas pour tous. On observe d’abord un différentiel important entre ceux qui font partie du réseau qui porte le Parc et ceux qui n’en font pas partie. L’appropriation est favorisée par l’implication dans les démarches initiales, l’élaboration du plan de gestion et la gouvernance du parc. Mais nombre d’acteurs sont restés en marge de ces processus, à savoir la grande majorité de la population mais aussi des élus pour lesquels le parc est un objet parfois qualifié de « non-identifié », « abstrait » et « très administratif ». Cette représentation est renforcée par le manque d’actions visibles sur le terrain à destination des usagers ou l’absence de réponses à des préoccupations fortes qui demandent la mise en place rapide de mesures (respect de la réglementation, actions de protection d’espèces menacées).

On constate ensuite un différentiel entre une co-appropriation et une simple approbation, au sein même du réseau qui porte le Parc et sa gouvernance. Certains acteurs de ce réseau tels que les collectivités territoriales ont considéré leur rôle comme marginal dans le domaine de la gestion des ressources marines, notamment après 2010, et sont restés en marge des temps de dialogue : leur approbation n’est pas synonyme d’appropriation du projet. Certains expriment leur lassitude face à des instances dominées par d’autres : leurs propos sont l’écho de ceux de Depraz et Laslaz (2014), selon lesquels « l’acceptation peut s’inscrire dans un processus de saturation et de lassitude de la part des acteurs locaux, elle peut être autant cachée qu’affichée par défaut ». Toujours au sein du réseau qui porte le parc, on observe une appropriation sélective des composantes économiques et environnementales des objectifs de développement durable. L’appropriation d’un projet environnemental, rapide pour les environnementalistes locaux, reste un processus abstrait pour ceux qui sont davantage séduits par des retombées économiques et sociales directes. L’environnement n’est pas prioritaire mais devient finalement un prétexte pour élaborer des stratégies de développement local, constitutif de la construction d’un intérêt environnemental territorialisé. Dès lors, certains s’impliquent dans le PNM au nom de l’environnement, d’autres au nom d’un développement économique maîtrisé : de ces implications découle une forme d’appropriation du projet dont les contours évoluent en fonction des demandes et revendications que certains acteurs savent mettre en avant plus que d’autres. Ainsi, le projet est approprié par certains en tant que projet environnemental, il est approprié par d’autres acteurs du territoire dans sa dimension économique, l’environnement étant un support pour satisfaire d’autres intérêts : là encore l’intégration des diverses composantes du développement durable reste à construire.

Une appropriation mise à mal par des délais de mise en œuvre et une forte discontinuité

Les prémices d’une confiance en l’outil PNM sont apparus lors des rencontres d’information en 2009, le parc étant décrit comme un dispositif permettant le développement raisonné de l’île, la gestion des ressources halieutiques, la mise en valeur des savoir-faire mahorais, la protection des espèces menacées. Cette confiance s’est cependant fragilisée au fil des années : en l’absence d’actions concrètes visibles, l’utilité sociale du projet est interrogée, notamment par ceux qui n’ont pas participé à l’élaboration du plan de gestion, freinant ainsi le processus d’appropriation du parc. Ceci résulte de discontinuités notoires dans la mise en œuvre : en effet, entre l’adoption du décret et les premières mesures mises en place par le PNM se sont écoulées près de trois années.

La constitution de l’équipe du Parc ainsi que celle de l’instance de gouvernance s’échelonne sur plus d’un an, marquée par le départ d’agents qui avaient pourtant joué un rôle moteur dans la démarche initiale, le turn over des agents, les négociations quant au choix du directeur délégué entre le local (comité de gestion) et le national (Agence des Aires Marines Protégées). A cela s’ajoute le temps de rédaction du plan de gestion, où les discussions se font entre les membres du conseil. L’élaboration de ce plan est lancée en juin 2011 lors de la première « journée du parc » en présence d’une centaine de personnes. Le plan de gestion est rédigé « de façon participative » selon un agent du PNMM, avec des groupes de travail (pêche et aquaculture, connaissance et patrimoine naturel, activités traditionnelles, tourisme et loisirs, qualité de l’eau) qui associent des membres du conseil de gestion mais peinent à mobiliser9. Ce même agent nous précise qu’il s’agit d’une « phase difficile car il n’y a pas de visibilité par la population », or « les attentes sont fortes ». La population reste donc à l’écart des discussions pour l’élaboration des orientations et des actions de gestion. En octobre 2012, les documents du plan de gestion sont rendus publics et lors la deuxième journée du parc, sont recueillis les avis de la population. Le plan de gestion est adopté quelques semaines après et sera suivi de recommandations de l’AAMP en janvier 2013, demandant notamment de prioriser les objectifs d’un document jugé trop ambitieux. Une fois le plan de gestion validé, des actions sont pensées pour être mises en place et atteindre les objectifs fixés. Près de trois années se sont écoulées depuis l’adoption du décret de création du parc : une période de perte de visibilité pour la population, de démobilisation pour certains. La mise en place d’actions concrètes, donnant une matérialité à cet outil, ne s’effectue pas dans la continuité de la signature du décret et des annonces publiques, ce qui fragilise la confiance accordée à l’outil et son appropriation.

L’outil, jugé « abstrait » avant qu’il ne soit décrété en 2010, le reste encore en 2015 selon nos interlocuteurs, les actions mises en place restant toujours peu visibles pour la population. Le bilan d’activité du parc montre que les actions menées sont nombreuses, avec par exemple l’élaboration d’un code de bonne conduite en mer lors de l’approche des cétacés, mais pour certains, « les actions du PNM restent marginales ». Elles sont surtout décalées par rapport aux attentes de certains, qui observent des atteintes à l’environnement sans que le parc n’intervienne, demandent plus de contrôle, plus de visibilité : ces points de vue et représentations des interviewés sont à considérer car elles nous renseignent sur le degré d’appropriation du dispositif PNM. Selon un agent de collectivité territoriale, « il y a des choses écrites, mais pour qu’il y ait appropriation, il faut plus que ça »10.

Secteur versus territoire : hiérarchisation de fait et biais de représentation

Nous avons vu combien l’appropriation du parc est différenciée. A ce problème doit répondre la mise en place d’un conseil de gestion présenté comme un « parlement de la mer » par l’Agence des Aires Marines Protégées, composé de représentants susceptibles d’être des relais vers les différentes composantes de la société mahoraise « vivant pour et par la mer » (selon les termes du PNMM). Leur rôle est de « mettre en œuvre une politique commune au-delà des intérêts sectoriels ». Pour autant, la prédominance d’un secteur de la pêche au sein du Conseil de Gestion est soulignée par de nombreux acteurs et témoigne d’une hiérarchisation de facto des acteurs et usages de l’espace concerné, ce qui fragilise l’appropriation du PNMM.

Une hiérarchisation de facto des acteurs et usages

Certains faits témoignent de cette hiérarchisation. En terme de représentation, le secteur halieutique est celui qui dispose du plus grand nombre de sièges au Conseil de Gestion (près d’un tiers des sièges) et la présidence du Parc est le fait du syndicat des pêcheurs professionnels mahorais. Parmi les vice-présidents figure le directeur du lycée professionnel d’apprentissage maritime, membre du Comité de Gestion au titre de personnalité qualifiée et le président du Comité Régional des Pêches de Bretagne a été choisi comme membre invité permanent du Conseil de Gestion, ce qui renforce la place de la pêche professionnelle. En termes d’agenda thématique, la pêche est bien au cœur des préoccupations du PNMM, comme en atteste par exemple le thème des premières journées du parc « quel avenir pour la pêche à Mayotte ? », qui ont marqué le lancement de l’élaboration du plan de gestion. Cette hiérarchisation n’est pas sans rappeler celle qui est faite par l’Etat dans d’autres projets nationaux portant sur des espaces marins, notamment d’énergies marines renouvelables : la voix du territoire au sein du Conseil de Gestion est d’abord la voix d’un secteur économique.

Cette position dominante du secteur de la pêche professionnelle est le fruit d’un parcours fait d’oppositions, de tensions, de conflits, à Mayotte et jusqu’en Iroise. Alors que les représentants de la pêche professionnelle mahoraise affichaient une vive opposition au projet de parc, deux facteurs combinés ont fait basculer leur position. C’est d’abord la visite en mer d’Iroise, déjà évoquée, lors de laquelle les pêcheurs ont pu constater que le secteur de la pêche pouvait avoir un poids déterminant dans la gestion d’un Parc Marin d’Iroise comme dans l’élaboration de son plan de gestion. C’est ensuite le débat alors en cours sur l’extension de la piste de l’aéroport de Mayotte au sein du lagon, projet soutenu par la pêche professionnelle et l’aquaculture mahoraise au vu des enjeux pour l’exportation de produits frais : sachant qu’un parc aurait les moyens de s’opposer à ce projet par un avis non conforme, les pêcheurs ont vu l’intérêt qu’ils avaient à capter un pouvoir déterminant au sein de l’organe délibératif du parc. La répartition des postes au sein du Conseil de gestion a dès lors fait l’objet d’une négociation distributive (Walton, Mac Kersie, 1965), dans laquelle la pêche professionnelle a joué de son influence et d’alliances de deux ordres : avec des acteurs économiques proches de ses préoccupations modernisatrices d’une part, avec des acteurs de la pêche non professionnelle qu’elle promettait de représenter (et d’aider pour l’émergence d’une représentation) d’autre part. La composition du conseil de gestion est le fruit de ce processus et donne à la pêche professionnelle un rôle de co-gestionnaire du parc.

La représentation très polarisée d’un secteur très divers

Cette représentation est qualifiée de « copié-collé de l’Iroise » par des acteurs qui la jugent d’autant plus problématique qu’elle est inscrite dans le décret de création du Parc, donc difficilement réversible. Or, en Iroise, elle est le fruit d’un conflit de plus de quinze ans et d’une négociation conflictuelle (ou distributive, avec un partage de l’objet négocié, en l’occurrence le pouvoir) beaucoup plus que d’une négociation intégrative (Walton et Mac Kersie, 1965) (visant à rapprocher et intégrer les positions des parties prenantes dans un accord). La reprise de l’exemple de l’Iroise interroge surtout au vu des spécificités de la pêche mahoraise. Le secteur de la pêche, ici comme ailleurs, est très divers en termes d’engins, techniques et captures, mais il l’est particulièrement en termes social, avec de fortes lignes de fracture culturelles et vis à vis du droit. Nous distinguons plusieurs strates.

La pêche professionnelle mahoraise comporte d’abord la pêche à la palangre horizontale (8 navires dont seulement 4 sont actifs en temps normal), qualifiée de « fleurons de la technologie de la pêche mahoraise » par un agent du parc. Viennent ensuite 140 à 175 barques (chiffres PNMM) motorisées de moins de 8 mètres, homologuées par les affaires maritimes, relevant d’entreprises reconnues légalement : elles peuvent exercer dans la limite des 5 milles d’un abri (la barrière de corail est reconnue comme telle), mais certaines vont beaucoup plus loin. Cette pêche professionnelle est définie par des normes de sécurité, de qualification des personnels (avec, pour les barques, un diplôme créé localement, le « capacitaire à la petite pêche »), d’hygiène au cœur de la filière. Relevant également d’un secteur professionnel reconnu comme tel, l’aquaculture compte cinq entreprises : elle est fortement mise en avant, Mayotte étant le premier territoire aquacole ultra-marin français en termes de production.

La pêche qualifiée de « vivrière » par le PNMM lors des entretiens est d’abord le fait d’environ 300 barques motorisées non homologuées, identiques aux précédentes mais qui ne se soumettent pas aux normes évoquées ci-avant, puis d’environ 700 pirogues, motorisées ou non. Reconnues par l’administration comme des engins de plage ne devant pas dépasser 300 mètres depuis le rivage, elles fréquentent en réalité l’ensemble du lagon, voire l’extérieur et commercialisent des surplus de façon informelle. La plupart des équipages sont des migrants comoriens, bénéficiant ou non de permis de séjour. Cette pêche n’existe pas en tant que métier aux yeux de l’administration et n’aspire pas à être représentée car les pratiques de pêche sont illégales et une partie des pêcheurs sont clandestins. Cette pêche, bien visible, a un poids considérable dans l’exploitation des ressources récifales : elle est intégrée dans le suivi des captures réalisé par le parc mais n’est pas l’objet d’autres actions et n’est pas directement représentée. Dans nombre d’études et dans le Système d’Informations Halieutiques, elle est qualifiée de « récréative »… (Bauchet, 2015). La pêche à pied est quant à elle une pêche de complément réalisée par des pluriactifs, avec des cibles et pratiques très diverses (pêche aux poulpes, coquillages, pêche au djarifa réalisée traditionnellement par des femmes).

La pêche industrielle est le fait d’une vingtaine de thoniers senneurs qui exploitent la Zone Economique Exclusive mais débarquent hors du territoire. Leur chiffre d’affaire est estimé à 4 millions d’Euros, soit l’équivalent de toutes les autres pêches mahoraises : ils reversent désormais environ 300.000 euros annuellement de licence de pêche au territoire mahorais (réinvestis dans un fond pour le développement de la pêche à Mayotte), mais n’ont pas d’autre lien avec les acteurs du territoire et ne sont pas représentés au Conseil de Gestion.

Il ressort de ce panorama des lignes de fracture sociales et légales, entre une pêche et une aquaculture moderne et légale, dont les secteurs les plus reconnus sont le fait de métropolitains, et une pêche qualifiée de traditionnelle, vivrière ou encore informelle, en partie illégale mais représentant la grande majorité des pêcheurs, mahorais ou comoriens. Il est évidemment paradoxal d’observer que les cinq entreprises aquacoles et les cinq palangriers modernes disposent à eux seuls de trois représentants au Conseil de Gestion alors que près de mille navires de pêches ne disposent d’aucune représentation dans le collège des organisations professionnelles. Selon un agent du PNMM, ces navires n’« existent » pas aux yeux de l’administration française : le « parlement de la mer » du Parc Marin reflète cette conception plus que le vécu du territoire. La pêche au Djarifa, la pêche à pied et les pêcheurs en pirogues disposent d’un représentant chacun, mais dans le collège des « associations d’usagers », au même titre que les usages récréatifs tels que la plaisance et le canoë-kayak. Il existe à l’évidence des biais de représentation… et d’appropriation du Parc. Nous retrouvons ici une représentation sectorielle unitaire d’une grande diversité d’activités, la valorisation de la modernité technologique, la mise en avant du secteur qui prend le pas sur le territoire, la mise en arrière plan ou la négation des formes pluriactives ou jugées rétrogrades d’exercice de l’activité, ce qui n’est pas sans rappeler une structuration du secteur agricole en France issue des lois de modernisation de 1960-62… qui a montré ses limites.

Entre patrimoine naturel et culturel, le Parc évite le piège d’une hiérarchisation d’enjeux globaux et locaux

Au-delà de la hiérarchisation (de fait) des acteurs, on observe que le PNMM se refuse à toute hiérarchisation des enjeux qui pourrait être une source additionnelle de fragilité. Il se heurte pourtant à certaines situations d’opposition entre la conservation du patrimoine naturel d’une part, culturel d’autre part, avec deux cas d’opposition frontale. Le premier est celui de la pierre de corail (porites), prélevée par la population pour l’élaboration des masques de beauté traditionnels des femmes mahoraises. Cette extraction est illégale mais tolérée de fait car relevant d’une pratique emblématique de la culture locale. Or, il s’agit d’un corail dont la croissance est particulièrement lente. Le PNMM ne se prononce pas sur une hiérarchisation des enjeux mais va engager la recherche d’un matériau de substitution alternatif : une action répressive pourrait voir le jour si une alternative était proposée. Le second cas est celui des pirogues : le PNMM a voulu relancer des courses de pirogue qui avaient lieu traditionnellement au 14 juillet mais, pour la fabrication de pirogues, il s’est heurté à la question du matériau de base. Afin de relancer la fabrication de pirogues sans entrer en contradiction avec des objectifs de lutte contre la déforestation, le PNMM travaille sur une pirogue éco-conçue faite de matériau synthétique. Le PNMM se refuse ici à toute hiérarchisation des enjeux et tente de contourner l’opposition frontale par la mise au point d’alternatives technologiques.

Dans les deux cas, il s’agit de satisfaire un objectif de préservation de la biodiversité et un objectif de préservation partielle d’un patrimoine culturel : un bien culturel est préservé tout en renonçant à des processus, savoir-faire et composantes de ce bien. Le parc évoque une « préservation du traditionnel en renonçant à une partie » et affirme qu’ « en aucun cas on n’interdira [les prélèvements sur le patrimoine naturel qui sont en cause] sans avoir trouvé une alternative acceptable ». Qui déterminera le caractère acceptable ou non de l’alternative obtenue ? Comment le territoire sera-t-il associé à la construction de ce type de décision, mettant en jeu à la fois un intérêt général et un intérêt local fort ? Sur la voie de la construction d’un intérêt général territorialisé, ces situations font courir un risque important de « sortie de route » car le compromis semble irréalisable : la non décision qui prévaut aujourd’hui quant au prélèvement des porites est sans doute la voie de la sagesse, car elle a certes un impact environnemental, mais elle ne ferme pas la porte à la construction d’un intérêt général territorialisé, condition sine qua non de l’efficacité du Parc.

L’enjeu des proximités et de la convergence : proximités territoriales versus proximités sectorielles et de formats d’action

Mobiliser l’économie des proximités et la sociologie de l’innovation aide autant à comprendre les mécanismes qui fondent les difficultés d’appropriation et de territorialisation de l’outil PNM précédemment constatées, qu’à comprendre les mécanismes de hiérarchisation.

Quelles proximités sont issues du dialogue autour du projet ? Proximités de format d’action versus proximités territoriales

La concertation est largement mise en avant par le PNMM qui se présente comme « un lieu de concertation pour gérer durablement les activités en préservant les ressources halieutiques » et qui, selon un naturaliste membre du Conseil de Gestion, est « une zone de concertation, plus qu’une zone des protection ». Or, l’un des objectifs majeurs de la concertation est de créer de nouvelles proximités organisées (Torre et Beuret, 2012), ceci d’autant plus que les parties prenantes relèvent de mondes distincts (pêche, environnement, tourisme…) fragmentés par des interfaces (terre/mer, local/global). Ces proximités sont un potentiel activable pour se coordonner, précieux pour engager une construction collective.

La mise en débat du projet a fait émerger des proximités nouvelles, mais certains acteurs les contestent. Ainsi, un membre du Conseil de Gestion constate le fait que l’ « on cherche l’interlocuteur qui parle le même langage que nous, qui a les mêmes codes » : il en résulte des rapprochements sélectifs, entre des acteurs maîtrisant les formats de l’action publique, excluant des acteurs qui en sont fort éloignés de par leur culture, activités, modes de vie. Ceci revient à dire que des proximités de format d’action ont pris le pas sur de nouvelles proximités territoriales (Torre et Beuret, 2012) qu’il reste à créer. La composition du Conseil de Gestion reflète du reste la place centrale de ces proximités de format d’action autour du moderne, des normes, du « langage du projet », de légitimités civique et industrielle (Boltanski et Thévenot, 1991), autant d’éléments issus du global et peu ancrés dans le local. Par exemple selon un acteur de la pêche, « les femmes qui pêchent au Djarifa ont leurs propres organisations, mais le PNM va chercher des acteurs qui parlent le même langage que lui ». Il met en œuvre une élection, fondée sur une légitimité civique, pour faire émerger des représentants intégrés dans son organisation, sans tenir compte d’organisations locales relevant de registres de légitimité (domestique notamment, selon les catégories de Boltanski et Thévenot, 1991) fortement ancrés dans le territoire, avec lesquelles il aurait pu tenter de construire de nouvelles proximités. De la même façon, il intègre dans son organisation la frange des pêcheurs dotés de fortes proximités organisées vis à vis de l’administration (tant d’appartenance que de similitude), sans parvenir à construire de nouvelles proximités organisées avec les autres mondes de la pêche : les proximités de formats d’action prennent le pas sur des proximités de métier entre pêcheurs.

Pourquoi ne parvient-on pas à construire les proximités organisées nécessaires à l’intégration d’acteurs plus diversifiés dans la construction collective d’un intérêt général territorialisé ? Un retour sur la façon dont a été conduite la « négociation-projet » (Dupond, 2004) apporte des éléments de réponse. Les groupes de travail constitués autour du projet de parc ont ébauché des proximités qui se sont consolidées lors de contacts répétés entre les parties prenantes : mais ils ont associé des acteurs organisés, généralement déjà familiers des formats de l’action publique. Du côté de la population, des rapprochements avec le projet de Parc ont eu lieu lors des 48 réunions organisées dans les villages. Mais la mission confiée à « l’équipe basket » qui les animait était d’abord de collecter des informations en étudiant les pratiques et usages de la mer, pour la mission d’étude. Ceci suscitait des inquiétudes (pourquoi vous intéressez-vous à cela ? Va-t-on nous interdire de pêcher ?), voire des réactions contraires aux objectifs poursuivis (s’il y a un risque d’interdiction, autant pêcher le plus possible maintenant). L’équipe a du expliquer, voire « vendre le parc ». Les permanences organisées dans les mairies à partir d’un diaporama de présentation du projet et de la mise à disposition d’un dossier d’information visaient également à expliquer : chacun pouvait certes mentionner des observations dans un registre, mais « on voulait juste informer » selon un agent du PNMM. Collecter de l’information, donner de l’information, convaincre… sans s’inscrire dans une séquence de temps de rencontre : la construction de références partagées et de proximités d’appartenance ou de similitudes sont hors de portée de ces opérations. Les formats d’échange, lors des rencontres organisées sont eux aussi questionnés quant à leur capacité à produire des proximités : «  les échanges sont formels, ça reste très administratif » (…) « il n’y a pas cette complicité, ce rapprochement ne serait-ce qu’humain, où on puisse parler, échanger sur autre chose que le PNM ». Par ailleurs, comment se rapprocher autour d’un concept abstrait de « Parc » signifiant aussi enclos ? Un membre d’une association souligne que « trouver une appellation mahoraise » aurait été judicieux.

On observe aujourd’hui, sous le qualificatif de concertation, des opérations qui relèvent d’une co-construction qui est l’essence même de la concertation, telles que l’élaboration concertée d’une charte d’approche des mammifères marins, des opérations relevant d’une participation contributive (on approche la population pour qu’elle participe à une opération conçue et maîtrisée par le Parc), des opérations de communication dont l’objectif est de convaincre un groupe cible. La population mahoraise et les acteurs des activités traditionnelles, manipulant des formats d’action, représentations, références très différentes de celles du projet, sont approchés essentiellement par des opérations de collecte d’information, consultation, sensibilisation, participation contributive : la plupart de ces opérations ne permettent pas la construction de proximités nouvelles. La construction de nouvelles proximités territoriales supposerait des démarches de concertation plus construites, fondées sur une ingénierie spécifique, inscrites dans un horizon temporel suffisant : cette construction reste possible et nécessaire à la construction d’un intérêt général territorialisé.

« L’entre-définition du fait et du réseau » : un « Point de Passage Obligé » qui fonde un réseau et des proximités limitées

La construction territoriale du projet de parc est assimilable à la construction d’une innovation, portée par un réseau d’acteur qui converge autour de faits que chacun reconnaît comme établis, avec « une entre-définition du fait et du réseau » (Callon et Latour, 1991) : la composition du réseau détermine le fait reconnu comme vrai, qui détermine en retour l’élargissement du réseau qui détermine à son tour ce sur quoi les membres s’accorderont. Le réseau se cristallise autour d’un Point de Passage Obligé (PPO) évoqué précédemment, issu d’une opération de problématisation, dont l’énoncé détermine en retour les contours du réseau qui le porte. Sans bien sûr évoquer ces références, certains des protagonistes rencontrés s’en rapprochent lorsqu’ils regrettent le fait qu’une question qui aurait pu être fédératrice et constituer un support de rapprochement pour les parties prenantes n’aie pas été posée : cette question est celle des causes de la raréfaction des ressources halieutiques lagonaires. Elle était effectivement un support possible d’intéressement et d’enrôlement des environnementalistes, mais aussi des pêches vivrières restées hors de la démarche du PNMM. Cette question aurait pu être celle « susceptible de produire la convergence des acteurs » (Callon et Latour, 1991), fondatrice de l’émergence d’un PPO largement partagé.

Le Point de Passage Obligé qui fonde aujourd’hui le réseau porteur du projet repart de la problématique de la défense de la pêche mahoraise, mais considère une piste à explorer pour y répondre qui évite d’interroger la raréfaction des ressources lagonaires. Elle consiste à moderniser la pêche pour développer la pêche professionnelle hors lagon et, ainsi, déplacer l’effort de pêche nécessaire à l’alimentation mahoraise de l’intérieur vers l’extérieur du lagon. Le PNMM explique qu’il s’agit ainsi de maintenir l’approvisionnement de la population mahoraise en puisant dans un stock de ressources pélagiques plus durables et en permettant la régénération des ressources lagonaires. Ceci suppose d’écarter les concurrences externes pour l’exploitation des ressources hors lagon, ce que le PNMM tente de faire.

On comprend aisément la forte adhésion de la partie la plus active du Conseil de Gestion (secteur halieutique modernisé, Etat…) à ce principe d’action, qui a l’avantage de combiner une perspective de développement économique, une perspective environnementale et une perspective de renforcement de la partie légale de l’effort de pêche. Mais ce PPO fait fi des aspirations de la pêche non représentée, dont les pêcheurs ne sont, pour la plupart, pas en mesure d’intégrer la pêche modernisée. Il est par ailleurs questionnable : d’une part il répond à une logique d’offre de produits halieutiques (volumes produits) et non de demande solvable (quel avenir et sources de revenu pour les secteurs appelés à réduire leur effort de pêche, non intégrables dans la pêche moderne à développer), d’autre part il postule une relation de cause à effet entre l’augmentation de l’effort de pêche hors lagon et la diminution de la pêche récifale qui semble loin d’être mécanique. Ce PPO est le fruit de la composition du réseau porteur du projet de Parc mais n’est pas en mesure de supporter une convergence effective des acteurs du territoire : il est porté par des proximités sectorielles et de formats d’action qui ont pris le pas sur les proximités territoriales à construire. La construction de nouvelles proximités organisées intégrant des pêches traditionnelles dans la dynamique du projet semble quasi impossible autour de cet énoncé.

Conclusion

Cette lecture des difficultés de construction d’un intérêt général territorialisé autour du Parc Naturel Marin de Mayotte montre d’abord la pertinence d’un cadre d’analyse considérant des mécanismes de transaction, hiérarchisation, proximités, appropriation d’une initiative exogène. L’acceptation du projet dans le territoire met en jeu des transactions, les acteurs locaux acceptant le projet sous certaines conditions : quelles sont ces transactions ? Sont-elles réalistes ? Fragilisent-elles l’ancrage territorial du projet ? La territorialisation du dispositif d’action peut ensuite reposer sur une hiérarchisation implicite ou explicite des acteurs, voire des enjeux locaux et globaux, mais là encore, des questions se posent. La hiérarchisation est-elle reconnue légitime par l’ensemble des acteurs du territoire ? En Bretagne, la place prédominante donnée à la pêche professionnelle dans la concertation autour de parcs éoliens ou hydroliens off shore est peu contestée (Beuret et Cadoret, 2011), mais il n’en va pas de même pour la hiérarchisation ici observée. La hiérarchisation fait-elle obstacle à la construction territoriale du projet ? Supporte-t-elle un indispensable dialogue local entre secteurs et territoire ? La construction territoriale du projet et la territorialisation de l’intérêt général environnemental mis en avant suppose la construction de proximités organisées d’autant plus essentielles que les parties prenantes relèvent de mondes, légitimités, cultures et langages distincts. Mais il est nécessaire d’interroger les nouvelles proximités façonnées par le projet : sont-elles inclusives, à l’échelle du territoire, ou excluantes ? Voit-on émerger des proximités territoriales (Torre et Beuret, 2012) ou des proximités réservées fondées sur des formats d’action familiers pour certains, pas pour d’autres ? Des réponses à ces questions résultent le degré d’appropriation du projet et surtout la possibilité que cette appropriation soit territoriale plutôt que rester le fait de catégories d’acteurs spécifiques. Pour les acteurs restés à l’écart de la démarche, il est important de qualifier, à la suite de Boutilier et Thomson (2011), un degré de (non) acceptation, à situer entre un rejet explicite ou tacite, un consentement passif, une appropriation sans implication.

A Mayotte, l’ancrage territorial du projet a été rendu difficile par la force des déterminants politiques en faveur d’une création rapide du parc. Mais l’étude de ce cas permet de faire ressortir des biais sources de fragilités quant à la construction d’un projet de développement durable territorialisé, reflet de la territorialisation d’un intérêt général environnemental. Cette construction suppose du temps et une continuité dans l’action dont l’équipe du PNMM n’a pas disposé. Elle suppose de se donner les moyens de créer des proximités organisées nouvelles, en particulier là où existent des interfaces qui sont de véritables lignes de fracture, entre le local et le global, le moderne et le traditionnel, l’officiel et le clandestin11, la terre et la mer, le droit commun français et le droit « cadial » (Wickel, 2008), la nature vue par le scientifique et la nature familière vue par celui qui l’habite et en vit. L’absence d’une ingénierie de la concertation à la hauteur de ces enjeux est pour le moins surprenante. En son absence, on court évidemment le risque d’une appropriation très différenciée du dispositif et du projet, au bénéfice des acteurs capables de mobiliser des proximités organisées préexistantes vis à vis de l’initiateur du projet, en l’occurrence l’Etat. La faible place prise par les mahorais dans l’équipe opérationnelle du parc n’est pas non plus de nature à favoriser le dépassement de certaines interfaces. Alors que le parc n’est encore qu’une idée, Wickel (2008) mentionne que « les gestionnaires environnementaux (souvent métropolitains) et les pêcheurs locaux se situent dans des référentiels très différents », ce qui peut induire « une dichotomie » de leurs conceptions des rapports nature-société. Reconnaître cette dichotomie, expliciter les conceptions des uns et des autres pour construire des proximités nouvelles est essentiel, ce qui suppose un travail de traduction (Callon et Latour, 1991).

A Mayotte, ce problème prend un relief particulier du fait des distances et fragmentations sociales et culturelles existantes. Legoff (2010) mentionnait le risque « que les mahorais contestent dans quelques années la présence d’un parc considéré comme mal adapté à la culture locale ». Un autre risque semble à relever : celui que les mahorais ne le contestent pas, que le débat ne soit pas ouvert faute d’avoir créé les proximités et langages communs nécessaires et que le parc reste porté par des « proximités réservées » entre l’Etat et certains secteurs, traçant sa route dans l’indifférence d’une grande partie de la population et du territoire mahorais. Or la contribution du territoire est indispensable à son effectivité : la construction d’un intérêt général territorialisé, suffisamment inclusif, reste à l’ordre du jour.

Remerciements

Nous remercions la Fondation de France qui, dans le cadre de son programme environnement, a financé le projet GAEL (Grand Angle sur l’Environnement Littoral), cadre de réalisation de cette recherche. Merci à tous les acteurs rencontrés à Mayotte pour leur accueil et leur disponibilité.

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Notes

1 Propos recueillis lors d’un entretien auprès d’un agent de collectivité territoriale en mai 2014

2 La pêche au Djarifa est une activité féminine de pêche traditionnelle, sans embarcation, qui se pratique à l’aide d’un tissu de tulle.

3 Propos recueillis auprès d’agents du PNMM en mai 2014

4 En 2009 est diffusé le 1er épisode « Le foundi du Lagon », série animée en 3D initiée par la mission d’étude du PNMM, pour sensibiliser aux enjeux environnementaux de la zone côtière. Nos entretiens ont permis de nuancer l’aspect valorisant du PNMM par cet outil, certains soulignant le caractère « infantilisant » de ce dessin animé.

5 Journal Officiel

6 Journal officiel

7 Propos cités par deux interviewés, évoquant l’intervention d’un élu.

8 (« La Lettre aux Mahorais » du 14/03/2007).

9 Un agent de l’Etat précise que pour le groupe de travail dans lequel il était impliqué, ont été organisées 3 réunions où étaient présents les services de l’Etat, le PNMM et un élu ou deux.

10 Entretien auprès d’un agent de collectivité territoriale, mai 2014

11 Mayotte est une terre d’immigration en grande partie clandestine, notamment depuis les autres îles de l’archipel des Comores, avec des fractures sociales conséquentes : selon Wickel (2008), le budget annuel moyen par individu de nationalité française était estimé par l’INSEE à 4480 € en 2007, contre 2280 € pour un individu de nationalité étrangère.


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2 réponses

  1. Jean-Luc Roques dit :

    Evaluation ouverte par Jean-Luc Roques, Université de Perpignan Via Domitia, France

    Appréciation du sujet
    L’étude présentée renvoie à un exemple classique de création de projet d’aménagement territorial imposé par des pressions exogènes (ou considérées comme exogènes), qui n’a pas d’influence radicale comme dans le cas de Karen ou des Iks, mais que l’on retrouve avec la création du parc national des Cévennes en France dans les années 1970 et qui fait encore l’objet de débat, voire de résistances, ou le PGEM de Moorea en Polynésie française qui s’est mis en place de manière laborieuse à partir de 2001. Les auteurs semblent d’ailleurs bien connaître cette thématique puisqu’ils renvoient à d’autres types de projets mis en place.
    Je suis en accord avec une grande partie du texte, où l’on repère en contre-point une dynamique assez pathétique de la gestion de l’environnement, avec une série d’éléments renvoyant d’une part aux mensonges parfois à la manipulation d’autre part à des défenses très corporatistes.
    La conclusion du texte, concernant les « lignes de fractures », semble très importante, et résume la difficulté de mise en place d’une véritable concertation.

    Appréciation générale
    L’intérêt de ce texte est de mettre en évidence un ensemble du processus de décision (avec tous ses arrangements, décodages d’informations différents…) quant à la mise en place d’un projet territorial, les attentes et les blocages qui en résultent. Les éléments centraux en sont l’acceptation et la non-acceptation des acteurs locaux, engendrant des formes d’appropriations différentielles et en définitive une absence d’appropriation plus générale.
    Le texte est très cohérent et de bonne facture, même si parfois on peut repérer quelques longueurs (notamment sur les diverses pèches) et des redites (plusieurs mots ou phrases reprises dans les mêmes paragraphes).
    Je regrette toutefois un point. Si l’objet porte effectivement sur quelques acteurs centraux (impliqués dans la démarche), on peut se demander comment ceux qui sont périphériques, voire les sans voix, ressentent ce projet (on a l’impression soit qu’ils n’existent pas ou plus, ou qu’ils sont totalement apathiques). En lisant ce texte fort bien documenté, il me semblait qu’il n’existe que deux ou trois types d’acteurs qui ne sont en relation avec personne. Comme si les pêcheurs (certains), les élus (on ne sait pas lesquels), ou quelques associations ne faisaient pas partie de la population ou de la culture locale.

    Appréciation concernant les articles de résultats de recherche et de réflexion théorique
    Concernant la valeur scientifique: acceptable, demande de modifications mineures
    Si les concepts d’acceptation et d’acceptabilité sont présentés de manière claire, on peut regretter que la notion d’appropriation (qui est citée de multiples fois) qui semble être le nœud du problème ne soit pas assez définie.
    Concernant la qualité méthodologique: acceptable, demande de modifications mineures
    Quelques terminologies auraient pu être précisées (voir annotations dans le texte via hypothes.is).

    Appréciation concernant la correction de la langue, l’écriture et le style
    Excellent, même s’il existe des redites.

    Appréciation concernant l’élégance de la présentation, l’organisation et la structure du texte
    Acceptable, demande de modifications mineures. Le texte aurait pu faire l’objet d’un plan en trois parties, pour l’équilibrer.

    Commentaires généraux
    Points forts: Toute la démarche explicative. L’approche conceptuelle et les différentes références théoriques à d’autres disciplines que celles des auteurs.
    Lacunes ou faiblesses: La notion d’appropriation aurait pu faire l’objet d’un paragraphe plus explicite. D’autres dimensions comme celles de temporalités ou de codes sont posés sans véritablement être exploités. Enfin, il me semble qu’il y ait un défaut d’appréciation vers la fin du texte dans la partie Une appropriation très différenciée… où il est dit « l’environnement n’est pas prioritaire… ». Mais alors de quel environnement parlons-nous ?
    Compréhensibilité: texte bien argumenté et construit.
    Recommandation générale: publier l’article avec corrections mineures.

    Observations destinées à l’auteur
    Voir les commentaires et les questionnements dans le texte (via hypothes.is).

    ________________________________________

  2. Saïd-Chaouki Chakour dit :

    Evaluation ouverte par Saïd-Chaouki Chakour, Université de Tassoust, Jijel, Algérie

    Appréciation du sujet
    Très intéressant.

    Appréciation générale
    L’information contenue dans l’article est à jour, l’article est techniquement précis. Son contenu est appuyé par des recherches valides, il est soutenu par une bibliographie. Les statistiques utilisées sont valides. Les arguments présentés sont logiques. L’article est pertinent pour la revue VertigO, le lectorat de la revue, ses mandats et ses objectifs.

    Appréciation concernant les articles de résultats de recherche et de réflexion théorique
    Concernant la valeur scientifique: acceptable, demande de modifications mineures.
    Concernant la qualité méthodologique: acceptable, demande de modifications mineures.

    Appréciation concernant les articles de transfert de connaissance (synthèse)
    Concernant l’exhaustivité: Excellent.
    Concernant la qualité de synthèse: Acceptable, demande de modifications mineures.

    Appréciation concernant la correction de la langue, l’écriture et le style
    Acceptable, demande de modifications mineures. L’existence de certaines coquilles rend le texte lourd.

    Appréciation concernant l’élégance de la présentation, l’organisation et la structure du texte
    Acceptable, demande de modifications mineures. Une organisation, une structure et une présentation assez acceptables: revoir l’introduction qui semble avoir omis la présentation claire de l’intérêt de l’étude. L’introduction est un peu encombrée et nécessiterait une meilleure formulation. Un élément essentiel n’a pas été présenté comme mot clé dans le résumé il s’agit de «AMP, Aire Marine Protégée».

    Commentaires généraux
    Points forts: Un sujet original dont la valeur ajoutée pourrait servir à l’orientation des choix publics dans l’aménagement des espaces commun et à assoir des projets de développement en réfléchissant globalement mais en agissant localement.
    Lacunes ou faiblesses: En dépit de l’existence de beaucoup de travaux sur la gouvernance, les approches participatives et de concertation, ces dernières n’ont malheureusement pas été bien valorisées pour mettre en évidence l’intérêt de la concertation et celui du développement par le bas (endogène).
    Recommandation générale: publier l’article avec corrections mineures.

    Observations destinées à l’auteur
    Article intéressant à valoriser en tenant compte des remarques évoquées plus haut.

    ________________________________________

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